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法院最高行政法院（第一庭）
裁判字號最高行政法院113年度上字第101號判決
裁判日期民國115年2月25日
裁判結果上訴駁回：維持原審駁回甲公司起訴的結論，機關廢止籌設許可的處分維持
原文出處① 司法院公布頁面 ② 裁判全文（司法院）

發生了什麼事？

民國79年間，B 公司向中央主管機關申請在某處土地籌設高爾夫球場，獲得「許可籌設」（可以開始規劃、開發的許可）。後來經營主體幾經變更，甲公司在91年間經同意成為經營主體。之後球場土地因前手的債務糾紛被法院拍賣，由債權人承受後轉賣給 C 公司，99年間點交，甲公司因此失去使用這塊土地的權利來源；雙方對經營權爭執多年，協調未果。從許可作成到109年，近30年間球場都沒有開發完成、也沒有取得「開放使用」許可，主管機關於是依《高爾夫球場管理規則》第7條第5項廢止這張籌設許可。甲公司提起訴願、行政訴訟都沒有成功，再上訴到最高行政法院。

法院要回答的問題

  1. 主管機關自己訂的規則（不是法律授權訂的），可以規定「人民可以申請許可」，又同時規定「逾期沒完成就廢止」嗎？
  2. 廢止許可有2年期限，如果「逾期未完成」的狀態一直持續，2年要從什麼時候開始算？

法院怎麼判？為什麼？

以下是最高行政法院自己的理由；它維持原審「駁回甲公司」的結論，但有兩處說明和原審不同。

一、什麼是「職權命令」？可以用來規範這類事情嗎？ 「職權命令」是指行政機關依自己的法定職權、沒有法律具體授權而訂定的規定。《中央法規標準法》第7條承認機關可以這樣訂命令。《行政程序法》施行後，雖然第174條之1規定：施行前依職權訂的命令，若內容「須以法律規定或以法律明列其授權依據」，應在2年內補上法律依據，否則失效；但法院認為，如果規範的事項本來就不需要法律或法律授權（也就是不屬於「法律保留」事項），就沒有逾期失效的問題。

法院並說明：政府提供給付或機會的措施（學理上稱「給付行政」），受法律拘束的程度比限制人民權利的措施寬鬆，只有涉及公共利益的重大事項，才必須有法律依據。

二、規則給了申請權，也可以同時規定廢止。 法院認為，高爾夫球場管理規則是主管機關為推動運動、提供場地所訂的職權命令，內容屬於給付行政與細節性、技術性的程序事項，未涉及公共利益的重大事項，不違反法律保留原則，可以作為判決依據。機關既然可以用這種規則讓人民「申請」許可，也可以在合理範圍內同時規定在一定條件下廢止許可；申請人不能只要求適用對自己有利的申請規定，卻排除同一規則中的廢止規定。

三、這是「法定廢止事由」，不是附加的「負擔」。 規則第7條第5項規定籌設期間以4年為原則、必要時可延長1年，未在期間內開發完成者「撤銷其許可」。法院指出，這張許可作成時是合法的，所以條文所說的「撤銷」，實際上是「廢止」（撤銷針對違法處分，廢止針對合法處分）。原審把這個期限理解成許可上附加的「負擔」（附款的一種），法院認為有誤會，應屬規則直接規定的廢止原因；但原審結論正確，仍予維持。

四、廢止原因持續存在時，2年期間從狀態結束才起算。 《行政程序法》第124條規定，廢止應自廢止原因發生後2年內為之。法院認為，如果廢止原因一直持續（本案是「逾期未開發完成」到處分時仍在持續），2年期間應從這個狀態結束時才開始算，所以本案的廢止沒有超過期限。原審另認為受許可人不能主張這個期間，最高行政法院認為不符合第124條的立法意旨，但不影響結論。（此第四點屬判決理由，未列入司法院公布的裁判要旨。）

裁判要旨原文

一、行政機關如基於法定職權及行使裁量權的結果，以訂定職權命令的方式，規定人民於符合一定構成要件下，得申請作成特定內容的授益性行政處分，而賦予其公法上的請求權，自可本於政策上的考量，在合理範圍內，同時規定於一定要件下，主管機關得廢棄（撤銷或廢止）該授益處分，或使公法上請求權消滅（如法定期限或消滅時效）等條款。申請人並無要求僅適用同一職權命令的公法上請求權發生規定，但不適用廢棄或權利失效規定的事理，更無適用法律者應予以割裂適用的法理。

二、行政程序法施行後，雖未將職權命令納入規範，惟因中央法規標準法第7條規定並未修正，故於行政程序法施行前，行政機關依中央法規標準法第7條訂定的職權命令，如果是針對不屬於應以法律或法規命令規範的事項，本無90年12月28日修正公布行政程序法第174條之1所定「逾期失效」的問題。司法院釋字第570號解釋理由亦肯認行政主管機關於法制未臻完備之際，基於法定職權發布命令，固有其實際需要，惟應遵守法律保留原則。因此，單純屬於執行法律的細節性、技術性次要事項或關於給付行政措施，在未涉及法律保留或公共利益的重大事項之前提下，行政機關得視業務需要，本於法定職權訂定命令據以執行。

這對一般人有什麼影響？

  • 手上有籌設、開發類許可的企業：一般而言，許可通常附有期限或完成條件。若規則已明定逾期未完成可以廢止，主張「規則只是行政機關自己訂的、不能拿來廢止我的許可」，依本判決見解不容易成立；仍須視該規則規範的事項是否屬於須有法律依據的範圍。
  • 土地使用權出了問題的開發案：本案中，失去土地使用權、多年無法開發，是法院認定廢止有據的重要事實。一般而言，開發因土地爭議停擺時，宜及早與主管機關溝通。
  • 想以「機關拖太久才廢止」抗辯的人：依本判決理由，如果「未完成」的狀態一直持續，2年期間可能尚未開始計算；個案是否適用，仍須視廢止原因的性質與事實。

要注意的地方

  • 相關法條現況：《行政程序法》第123條、第124條自制定後未修正；第174條之1最後一次修正為90年12月28日；《中央法規標準法》第7條自制定後未修正。

（另見本所專欄〈收到罰鍰或行政處分不服怎麼辦？訴願怎麼提、期限多久〉）

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